公路建筑控制区如何管理在实践当中是交通部门很重要的一项工作，特别是穿越城市、城镇路段的公路建筑控制区管理是一项交通部门与自规等部门、政府部门与利益相关方等利益群体之间，会出现博弈和分歧的重大问题。本文从有关规定法律规定和地方实践多角度分析，“穿城公路”如何科学合理进行建筑控制区管理，以实现多方利益群体的平衡。

  公路建筑控制区《公路安全保护条例》规定：公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：

  5、属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准 不少于30米；

  6、公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围根据安全视距等要求确定。”

  一是保障行车安全和公路畅通，公路两侧修建的建筑 物和构筑物与公路保持一定距离，避免妨碍安全视距，影响交通安全；二是防止公路出现街道化现象，提高公路通行能力；三是避免车辆侵害公路两侧建筑物和构筑物的安 全，减少车辆噪声、尾气等对沿线群众生产、生活的影响；四是避免公路沿线近距离施 工影响公路及其设施的完好、安全，有效保护公路和公路附属设施；五是为公路今后的 升级和拓宽预留土地，通过加强控制和管理，减少拓宽公路时房屋拆迁和各类公共设施 迁移的投入。

  “穿城公路”在城市化进程已发展到相当高度的现阶段，基层实践当中规划实施、管控理念、日常养护等方面出现职能交叉、责任不清、矛盾争议突出等情况，困扰着基层政府、交通部门、规划部门、建设部门等利益相关方的管理。

  （一）公路体系相关规定要求公路穿越城镇段可参照城市道路标准规划建设，但仍应按照公路管控要求做沿线建筑控制区和隔离带划定。

  《中华人民共和国公路法》从国家法律层面提出了公路建筑控制区的要求。第十八条规定，规划和新建村镇、开发区，应当与公路保持规定的距离并避免在公路两侧对应进行，防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。

  《公路安全保护条例》进一步从行政法规层面明确了公路建筑控制区和公共场所管控范围。第十一条规定，县级以上地方人民政府应该依据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。

  《城镇化地区公路工程技术标准》（JTG 2112—2021）明确了城镇化地区的公路技术标准。第3.1.1条规定, 城镇化地区公路应按现行《公路工程技术标准》（JTG B01）确定技术等级，根据城镇化地区交通特性及需要，宜增设辅路、非机动车道和人行道等设施。该条及后续相关条款明确了公路穿越城镇段应兼顾城镇化地区的交通服务功能，基本上与同等级城市道路的断面标准等相吻合。能够理解为该标准强调了公路穿越城镇段可参照城市道路标准做规划建设，但本质上仍应按照公路的管控要求做管控。

  《中华人民共和国城乡规划法》，是规划领域最高上位法，明白准确地提出了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的总体目标。第十七条规定，规划区范围、基础设施用地（含城市道路）等应当作为城市总体设计、镇总体设计的强制性内容。根据城乡规划法规定，“穿城公路”也应符合城乡计划要求进行规划、管控。

  在城乡规划法框架下，有关技术标准对“穿城公路”提出了 合理确定功能、红线宽度和隔离带控制宽度等细化要求。例如《综合交通体系规划标准》（GB/T51328-2018）第7.4.2条规定，进入中心城区内的公路，道路横断面除满足对外交通需求外，还应考虑步行、非机动车和城市公共交通的通行要求。第12.1.3条规定，承担城市通勤交通功能的公路应纳入城市道路系统统一规划。《城市对外交通规划规范》(GB50925-2013)第6.1.6条规定，公路进入城镇时应满足城市环境、交通安全等要求，结合用地和道路横断面布置合理确定红线宽度和两侧隔离带控制宽度。该条条文说明中强调，随着城市规模的扩大，部分现状公路将会调整为城市道路，应加强公路与城市道路的衔接。

  虽然“穿城公路”公路体系明确新改建项目设计要参照城市道路标准，但也明确规定建筑控制区管控要按照公路法体系进行。现在土地资源提倡集约节约利用的大环境下，在城市化较高的地区，“穿城公路”受限于地形地物、建设资金、绕行距离过长等因素影响无法实施“绕城而行”，只能将公路穿越城市，公路建筑控制区管控日益变成各方利益群体的焦点问题。

  先有街道建筑后有“穿城公路”情况，按照公路法进行建筑控制区管控，将交通部门与相关利益群体陷入“面对面”冲突，“穿城公路”沿线已经有大量历史建筑物在建筑控制区内，属地政府为了土地出让、招商引资等原因要，按照既有历史建筑物距“穿城公路”距离来控制，这样导致交通部门、城乡规划部门出示部门意见时可能“无法可依”；不同意又有违现状事实情况，造成土地资源的浪费。

  就算是城市规划区范围新建“绕城而行”的“穿城公路”，公路建筑控制区管控范围在很多基层政府、交通部门、规划部门等都认为管控距离太大，不利于城市商业、人气的集聚，不利于土地资源的集约利用，应该适当缩小公路建筑控制区范围。

  “穿城公路”涉及的部门很多，包括交通部门、规划部门、自然资源部门、建设部门、行政执法等部门。“穿城公路”兼具城市道路和公路的双重属性，在未明确其属性定位的情况下，存在不同的管理主体，有可能会出现权责交叉、边界不清等问题，在实际管理中会导致城乡规划和市政部门与交通部门、公路管理机构遇事推诿、执行不力等问题。

  道路包括公路和城市道路，在功能和使用上是统一的整体，但在管理上通常分别由市区公路主管部门、市区城市道路主管部门或乡镇政府分别进行规划、建设和管理，能学习借鉴深圳等城市的经验，施行道路基础设施“大部制”。

  将城市道路、公路等道路基础设施规划、建设、管理、养护等全过程管理的主责部门统一为同一职能部门，以加强路网等级、空间和时序衔接，为道路的协调有序发展提供机制体制保障。

  江苏、福建、海南、湖北、江西等多个地区制定了部门规章，在普通国省道移交和接养管理细则或办法中明确公路穿越城镇段的管理规定，即普通国省道穿城段公路街道化的，经协商可将相应路段整体或者公路行车道以外部分（含侧分带、非机动车道、人行道、机动车道两侧路缘石外的排水设施及绿化、照明设施等）以及地下管网、交通信号灯由公路交通主管部门交由城市道路主管部门接养。

  以上多个地区的改革实践，“穿城公路”从交通部门管理移交城市道路主管部门管理，即“穿城公路”如果不改线，则公路编号不变，也就是说公路行政等级是不变的，省道还是省道，国道还是国道。只是将移交公路路权、管理权、改造权、养护权等全部权限移交给政府指定的相关职能部门按城市道路管理，规范了城市化带来的“穿城公路”管理问题。

  国内许多城市修订了地方法规，即地方公路（管理）条例，以地方性法规的形式明确了公路穿越城镇段可按照城市道路管理的要求，即按照城市道路网规划同时承担城市道路功能的公路路段，可根据城市道路标准做规划、设计、建设，依规移交后可根据城市道路管理。

  但考虑到很多基层政府财政承担接受的能力，“穿城公路”移交地方政府作为城市道路管理，涉及到上级养护或者建设补助资金的锐减或者取消，导致很多基层政府没有动力做这件事。

  从集约土地资源、尊重历史现状等角度考虑，公路法启动修订时，建议广泛征求各方意见建议，明确将“穿城公路”建筑控制区管控跟城乡规划法相衔接、建设养护标准与城市道路标准相衔接等内容做修订完善。

  “穿城公路”建筑控制区管控有其特殊性，利益群体出于自身利益发声表达不同意见都是正常的，但是法律规定了，就要刚性执行，否则法律就失去了威严。所以，在公路法未修订之前，公路建筑控制区规定也好，“穿城公路”建筑控制区管控也好，交通执法部门、规划部门等有关部门必须严格遵守公路法规定，做好公路建筑控制区管控工作。

  结语：法律在历史进程中也是逐渐完备更新的，“穿城公路”建筑控制区管控有关规定法律规定，相信有关部门都已经意识到该问题的复杂性和系统性，相信在公路法启动修订时会制定科学统筹的法律规定。

  地方政府在公路法未修订之前，还是要敬畏法律，严格按照公路建筑控制区管控规定执行。政府首先要守法，这是规则意识，没这个意识社会将处于混乱和混沌状态。

  不要说没有政府存在不守法的情况，至少在“穿城公路”建筑控制区管控这个事情上，很多地方政府和部门已经突破法律规定。判断很简单，只要是“穿城公路”建成后实施的建筑控制区内的建筑，除了是公路移交地方按照城市道路管理的，基本都是违反法律法规行为，可以说是触目惊心，也能够说是习以为常的行为了。

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